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政策有突破 模式有创新:PPP模式释放社会资本活力

【2018-11-26 10:40:15】【来源:中国文化报】【字体: 】【颜色: 绿

  魏鹏举 孔少华

  文化和旅游部、财政部近日联合印发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》),鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用政府和社会资本合作(PPP)模式。

  文化领域推出PPP模式指导性文件,鼓励社会资本参与到具有较强公益性的文化领域,凸显了文化领域推广PPP模式的重要性,为文化发展带来了新的政策红利,也为文化经济政策创新提供了一个全新的视角。

  文化和旅游部、财政部在4月19日发布了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,时隔半年紧接着颁布文化领域的指导意见,这表明文化与旅游都是涉及国计民生的重要领域,既需要政府财政的有效保障,也亟待社会资本的积极参与。尤其是最新发布的文化领域PPP模式指导意见,对于促进文化和旅游深度融合具有重要的现实意义,对于形成文化领域PPP模式的基本规范与特定模式具有显著的推动作用。

  长期以来,公共文化的基础设施以及产品与服务的供给主要依靠政府投入。纯粹依靠财政投入的建设方式存在很多问题。比如,缺乏有效的激励机制和长效的运维机制,导致投入绩效不高以及投后管理运营困难等问题;公共文化服务供给受到财政能力不足的制约,一些地区文化资源丰富且具有特色,拥有巨大的潜力,但是受制于资金实力,潜能无法得到充分释放。积极推广文化领域的PPP模式,是打通文化事业与产业任督二脉的有效机制。

  此次出台的《意见》,强调深化对PPP模式的理解认识,加快观念转变,探索有利于解放和发展文化生产力的新举措、新途径。PPP模式强调合作共赢,可以进一步厘清政府和市场的边界,为社会资本进入文化领域提供更广阔的作为空间、更稳定的预期收益、更灵活的融资机制。

  在推广领域方面,《意见》提出重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。相比于文化PPP项目以往较多集中在公共文化基础设施领域,《意见》涉及的项目范围更宽,为社会资本提供了更多的机会,那些具有良好发展潜力的特色文化传承项目、非遗保护项目、文旅项目等将通过PPP模式为社会资本提供更多的进入机会。

  《意见》强调优化回报机制,多次强调项目的可经营性、能够实现按效付费。在优化回报机制方面,《意见》提出“创新运营机制”“根据项目特点确定项目回报机制”“为稳定投资回报、吸引社会资本投资创造条件”等。过往的经验表明,过度强调投入而轻视运营、轻视经营性和可回报性的PPP项目为财政带来了巨大的压力,也成为变相举债的温床。

  突出运营核心是此次《意见》的一个重要亮点。文化项目的特殊性使得文化项目的回报更依赖于运营,所以运营是文化PPP项目成功与否的关键。《意见》鼓励培育文化领域专业运营商,培育更多熟悉当地文化的项目管理运营公司。随着文化领域更多企业对文化PPP模式的认识加深,随着更多专注于文化领域PPP项目公司的发展壮大,文化PPP项目将会有更好的回报和前景。

  《意见》提出丰富金融支持手段,在强调财政投入的同时,也为社会资本提供了更好的项目资金渠道保障。一是鼓励更优的增信服务。针对文化企业融资贵、融资难问题,鼓励政府通过融资担保的方式为企业增信,这将进一步提升文化企业参与PPP项目的积极性,为文化PPP项目注入更多的新鲜血液,提升项目的市场活跃度。二是鼓励投资基金提供融资支持。《意见》提出加快设立文化PPP投资基金,通过投资基金实现对文化PPP项目的引导、规范和增信,投资基金的模式将吸引更加多样的资金进入文化PPP领域,形式更加灵活,作用更加明显。三是鼓励更加灵活的融资方式。《意见》提出鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等方式,这为社会资本参与文化PPP项目提供了良好的资产流转和资金退出机制。流转和退出机制一直是制约社会资本参与文化PPP项目的重要因素,该问题的解决,将为企业进入文化PPP领域提供更好的保障。

  PPP模式对于我国文化发展的意义,不仅是一种长效的投融资手段,也是丰富和完善文化经济政策的重要探索。一方面,PPP模式通过“伙伴关系、风险共担、利益共享”可以更好地调动社会资本的力量,不断拓宽文化项目的融资渠道;另外一方面,PPP模式也可以更好地发挥地方财政资金的引导作用,在现阶段文化财政投入增速放缓的情况下,无疑是集中力量“办大事、办好事”的一次机会,PPP模式可以通过更好的财政投入做更大的事情,同时也可以通过平滑财政投入的方式让项目更具有可持续性。

  在文化领域推广PPP模式,就是要进一步促进政府职能的转变,深化文化体制改革。《意见》对于文化PPP模式的应用指导,显然已经超越了项目融资范畴,而是将其作为文化经济政策的一种创新。

  文化领域的PPP项目,在保证文化安全的前提下,必须要将规范实施和防范风险作为底线原则来坚持,这是最终实现政府与社会资本双赢的关键。《意见》明确提出“严禁利用PPP项目违法违规变相举债,严禁通过回购安排、保底承诺、固定回报等明股实债方式进行变相融资,牢牢守住不发生区域性系统性金融风险的底线”。良好的物有所值评估、严格的财政承受能力底线、公开透明的项目运作,是文化PPP项目规范化运作的前提和保障,需要政府、企业、社会三方力量共同努力去推动和实现。

  近年来,文化类PPP项目在实践领域已经取得了良好的成绩。2015年9个文化类项目被评为第二批PPP示范项目;2016年22个文化类项目被评为第三批PPP示范项目;2018年35个文化类项目被评为第四批PPP示范项目。根据全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报,文化和旅游类的入库项目数达到527个,投资额6655亿元。我们相信,《意见》的发布会进一步促进文化领域PPP模式的创新发展,吸引社会资本更多地参与到优质文化PPP项目中来。

  (作者均供职于中央财经大学文化经济研究院)

【责任编辑:苦菜花】
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